“煤改气、煤改电”政策的利益补偿方式探究

 

    近些年来，随着生活水平的提升，人们对环境质量的要求越来越高。政府相关部门为减少大气污染物排放，改善大气质量出台了一系列的政策。在这些政策中与老百姓生活最密切的就是家庭采暖的“煤改气”和“煤改电”政策。“煤改气”和“煤改电”的政策可以追溯到中国工程院对2016年7月发布的《大气污染防治行动计划》中期评估报告，该报告认为京津冀地区秋冬季污染物主要来自散煤燃烧，报告同时指出发达国家在治理大气污染过程中，大都采取了散煤清洁化改造政策，在农村散煤的清洁化改造主要通过天然气和电力替代燃煤取暖而实现。所以大气污染防治行动计划中期评估报告建议用“煤改电”和“煤改气”等方式对华北地区散煤进行替代。2017年2月17日，当时的环保部（生态环境部）联合发改委、财政部、能源局及地方政府下发了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（以下简称工作方案）。在工作方案的指导下，华北地区开展一场规模浩大的大气污染治理运动，工作方案规定“2+26”城市的散煤替代任务。

 

    中国特色社会主义进入新时期以来，人们逐渐向往美好生活。过去粗放式的发展方式以及高耗能的生产生活方式造成了空气质量下降，严重影响美好生活的实现。为此中国政府出台了一系列改善空气质量的政策，其中与老百姓生活最为密切的就是“煤改电、煤改气”政策。《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》对于“煤改气、煤改电”政策来说，最终目标其实是实现京津冀及周边地区空气质量的改善，也就是工作方案中的主要任务：以改善区域环境空气质量为核心，以减少重污染天气为重点，多措并举强化冬季大气污染防治，全面降低区域污染排放负荷。

 

    利益相关者分析以利益为中心，核心内容围绕着利益相关方的利益性质、地位、利益各方之间的相互作用展开。“煤改气、煤改电”政策实施中利益相关者分析是为了查找这一政策在实施过程中存在的问题，确定政策执行中的利益受损者并给予相应的利益补偿，明确利益各方之间的相互作用、诉求、地位进而调整政策执行的步骤、方法，最终达到“煤改电、煤改气”政策目标实现的同时保证各方利益不受到损失，即使受损也能得到相应的补偿。

    家庭“煤改电、煤改气”政策执行中涉及的利益相关者包括两大类，第一类是核心利益相关者，核心利益相关者指那些在该政策执行中利益受到直接的增加或减少者，包括：政府、公众、企业；第二类是次级利益相关者，次级利益相关者在政策执行过程中不会受到直接的影响，但是他们会因为政策目标的实现而得到利益的增加或减少，包括：环境保护组织，环境政策研究组织、与能源相关的行业协会等。

 

    2.2“煤改电、煤改气”政策核心利益相关者及利益界定

    核心利益相关者对政策执行效果的影响最直接也是最大的，同时由政策执行产生的政策结果对核心利益相关者的影响也是最直接、最明显的。所以，一项公共政策若想得到较为完好的执行效果就必须认真分析核心利益相关者包括哪些人及这些人的利益诉求是什么。

    1.政府及其利益诉求

    政府是“煤改气、煤改电”政策的制定者，所以政府是该政策执行过程中最核心的利益相关者。因为政府有强烈的愿望通过这一政策来实现其所承担的生态环境保护的责任，公众对清洁空气需要的压力也是政府积极推动“煤改电、煤改气”政策的动力之一。

    政府的利益诉求主要体现在环境质量的改善、人民对美好生活需要的满足、经济效益和社会效益的有机统一。但是，需要清楚的是，虽然政府整体的利益诉求是社会整体利益的有效和高效实现，但是不同级别的政府和同一级别不同政府部门之间的利益诉求和态度也存在着差别。就“煤改电、煤改气”这一政策来说，从利益的角度来看中央政府是最主要的利益诉求者，尤其是环境保护部门，从工作方案来看这一政策主要是要改善京津冀地区的空气质量，为此中央政府有关部门联合相应部委和地方政府发布工作方案，所以从整体来看地方政府在这里仅仅是扮演一个中央政策的落实者，而不是政策主要制定者。因为“煤改气、煤改电”政策的执行会给地方政府增加他们地方上本来没有诉求的任务，所以在该政策执行过程中地方政府往往出于自身利益和地区利益成为心理上的抵制者，因为他们完成“煤改气、煤改电”政策的目标仅仅是一项来自上级政府任务，也可以说是迫于上级政府的权威而不得不做的本来不需要做的任务。

    2.公众及其利益诉求

    公众是“煤改电、煤改气”政策的主要影响者和被影响者。一部分公众（公众A）——那些生活在城市里的、有较高学历的、生活条件富裕的、有能力表达自己利益诉求的——在一定程度上催生了“煤改电、煤改气”政策的出台。这些公众是该政策执行的推动者，因为他们向政府呼吁自己不希望生活在雾霾之中，而要生活在清洁的空气之。这一部分公众主要包括：生活在北京、天津、河北各市市区的白领、高收入者群体。但是还有一部分公众（公众B）——一直依靠燃煤取暖的、生活在农村的、生活在城乡结合部的、生活水平较低的——成为“煤改电、煤改气”政策的抵制者。这一部分公众主要是生活在京津冀地区广大农村的农民，他们历来通过低成本的燃煤实现冬季取暖，生活方式的惯性（历史遗传）使他们无法接受生活方式的遽然改变。所以这一部分人就成为了“煤改电、煤改气”政策的主要反对者。由于这些人的人群特征（低收入、低学历等）他们缺乏在公共政策的制定、执行过程中发出自己声音的能力，所以作为关心全体人民利益的中央政府在制定和执行“煤改电、煤改气”政策是更应该着重考虑这些人的利益诉求。

    企业在“煤改电、煤改气”政策中也扮演比较重要的角色，尤其是以生产和运输燃煤和燃气的企业能源为主要业务的企业。在该政策执行后，无疑燃煤企业和经销商是利益的最大受损者，因为该政策的实施直接导致这些企业在政策影响范围内失去销售燃煤的业务，以及以燃煤取暖为主要依托的生产销售部门（例如燃煤锅炉生产和销售商）都会因“煤改气、煤改电”政策的实施而遭受直接的经济利益损失。所以这些企业（企业A）肯定会出于维护自己的经济利益而反对该政策的实施或者说至少会给“煤改电、煤改气”政策的顺利执行带来一定的阻碍。与这些企业相反，还存在另外一类企业（企业B），这些企业以生产运输政策鼓励的能源为主要业务，例如天然气生产和经销商、以生产和销售燃气取暖及电力取暖设备的企业，企业B因为“煤改气、煤改电”政策的实施成为该政策实施后带来的经济效益的主要获得者，因为他们所生产和销售的产品的需求量会激增。所以企业B肯定是该政策的积极维护者和政策执行过程中的积极配合者，因为他们做这些事有经济利益获得作为最强大的刺激因素。

 

    次级利益相关者的利益往往不会因为政策的执行而产生直接的利益增加或损失，但是他们也是影响政策的制定和执行的重要因素，有时也会起到决定性的作用。在“煤改气、煤改电”政策的制定上，智库就发挥了较为重大的影响，一定意义上也可以说是智库的研究成果决定了国家决定实施这一政策的决心。引言部分提到的中科院的中期报告就是最为有力的证据，中期报告指出发达国家在治理大气污染过程中，采取了散煤清洁化改造政策，所以中期报告建议用“煤改电”和“煤改气”等方式对华北地区散煤进行替代。次级利益相关者在“煤改电、煤改气”政策中扮演重要的推动者的角色，但是他们不是因为经济利益的驱动，而是出于科学研究结论和工作职责。

 

    上面一个部分已经对“煤改气、煤改电”政策执行中的利益相关者及其利益诉求（表1）作了详细的分析，为更加清楚地展现利益相关者的利益诉求和利益性质，以及各个利益相关者之间的关系，有必要结合2017年“煤改电、煤改气”政策的实际执行情况，对上一部分的研究结果再进行更深一层的探讨。

    从表1中可以清楚地看出政府、企业、公众这三个“煤改气、煤改电”政策的核心利益者每一个都分成了两组利益互相对立的阵营，这些利益的对立是该政策执行过程中出现基层政府敷衍了事、老百姓不配合煤改电、煤改气工程施工问题的重要原因。

    从戴维·伊斯顿对公共政策界定的定义角度来看，“煤改气、煤改电”政策就是政府对冬季取暖市场所做的一次权威性的价值再分配，政府之所以插手这一领域是因为环境的负外部性，但是这一次分配由于本来就存在的自行运转的市场的影响，不能实现帕累托改进，所以这一次社会利益的分配不得不遵循功利主义的一贯立场——最大多数人的最大幸福。然而出于公正的考虑，一项公共政策在公共利益实现的基础上如果让一部分人的利益受到损害，就必须对这些人进行相应的补偿。无论从政治的正当性角度还是行政／政策高效执行的角度来看，对利益受损者进行补偿是都一件必要的事情。

    从利益相关者的角度来看，如何对利益受损者也就是表1 中利益性质为负的那些利益相关者进行补偿呢？虽然这些利益相关者都是利益受损的一方，但是他们的利益诉求却各不相同，所以必须针对不同的利益受损者，确定不同的利益补偿方式。

 

    3.1针对地方政府的利益补偿——奖励机制

    在该政策中地方政府利益的受损更多的是行政体制运行中的问题，也就是如何解决中央和地方积极性矛盾的问题。在“煤改电、煤改气”政策中，显然中央政府的积极性高于地方政府。地方政府因为该政策的实施不得不配置日常运行以外的资源，所以他们大多存在抵制的情绪。从利益补偿的角度考虑，若想调动地方政府的积极性，就要以激励为主设定地方政府完成任务的奖励机制，而不是对完不成任务进行处罚。

 

    3.2针对企业B的利益补偿——完善环境政策群

    企业B主要是经济利益受到损失，他们经营的煤炭能源与电、燃气相比虽然已经显示出不符合市场需要的迹象，但是市场自由运行还没有把他们彻底淘汰，正是由于政府的政策加快了市场前进的步伐，导致这些企业在政策影响范围内被市场机制淘汰。如果对这些企业进行直接的经济补偿是不符合市场运行规律的，所以对企业B的利益补偿还要另寻他途。

    每一项环境政策的出台都不是完全孤立的，它所要解决的问题和其他环境政策解决的问题会存在交叉，例如“煤改电、煤改气”政策要解决的问题就是北方冬季的雾霾，“碳交易”市场也可以解决雾霾，这些为了解决同一问题的政策就组成了一个政策群。如果把企业B以往生产售卖燃煤所产生的碳排放量转化为这些企业的碳排放交易量，就可以解决这些企业的利益补偿而不损害市场的运行。所以针对企业B的利益补偿就转为碳排放交易市场的完善，也就是政策群的构建与完善。

 

    公众B的利益诉求是低廉的取暖费用，他们抵制“煤改电、煤改气”，传统的生活方式固然占据一部分原因，但是生活的惯性会随着时间的推进而逐渐改变；电力和燃气比燃煤取暖花费的成本要高很多，才是这一部分人抵制“煤改电、煤改气”政策的主要原因。所以只要对传统取暖方式和电力、燃气取暖之间的差价进行直接的经济补偿，就可以解决公众B利益受损的问题。至于生活方式的惯性，就像前面提到的那样，他们会逐渐感到新的取暖方式的便捷而主动放弃燃煤取暖，对于这一点只是时间的问题。

 

    “煤改气、煤改电”政策涉及众多的利益相关者，而且在核心利益相关者之间还存着利益的对立与冲突，因此在该政策的实施过程中必须要运用一些行政技巧才能够保证这一政策能够得到高效有效的执行。首要，就是充分利用次级利益相关者——智库的科学研究成果，为政策制定和执行提供科学的、可靠的理论基础；其次也是最重要的，是对利益受损者进行利益补偿，在利益补偿中不能简单的使用一种补偿办法，而是要根据不同的利益相关者的特点和具体利益诉求进行具有针对性的利益补偿；最后，在政策的执行中还要考虑得到时间的影响，不能仅仅考虑政策目标实现的速度，尤其是与老百姓生活习惯息息相关的政策，必须要把以往政策的惯性和历史习惯的惯性考虑在内。

 

参考文献：

    [1] 羊志洪, 李双建, 周怡圃. 从利益相关者角度构建海洋环境污染损害赔偿机制[J]. 海洋经济, 2014, 4(6):13-21.

 

来源：《供热制冷》5月刊   

作者：中央党校研究生院/曹佳磊 胡冰涛

【编辑：唐琴】